Neue Ostpolitik – entspannen, eindämmen, abschrecken?
DGAP, 01. Juni 2017
Anlässlich der Vorstellung des Friedensgutachtens 2017 in der DGAP diskutierten Vertreter deutscher Friedensforschungsinstitute mit Gernot Erler, dem Koordinator für die zwischengesellschaftliche Zusammenarbeit mit Russland, Zentralasien und den Ländern der Östlichen Partnerschaft, über die Notwendigkeit einer neuen Russland- und Osteuropapolitik. Dr. Stefan Meister (DGAP) und Dr. Bruno Schoch (HSFK) moderierten das Gespräch. Sie können die Keynote von Gernot Erler hier im Wortlaut nachlesen:
Herr Dr. Meister, Herr Dr. Schoch, liebe Kolleginnen und Kollegen,
meine sehr verehrten Damen und Herren,
ich bin gebeten worden, hier ein paar Worte zu Kernthesen zur neuen Ostpolitik vorzutragen, bedanke mich für die Einladung. Ich bin tatsächlich so etwas wie der Russland-Beauftragte der Bundesregierung, aber ich werde hier meine persönliche Sicht der Dinge vortragen und das möchte ich gerne in drei Abschnitten tun. Der erste soll heißen: Die historische Ost- und Entspannungspolitik als Bezugsrahmen. Der zweite: Neue Herausforderungen und der dritte: Schlussfolgerungen für eine neue Ostpolitik, was ich in fünf Thesen zusammenfassen möchte. Zunächst also der Abschnitt:
Die historische Ost und Entspannungspolitik als Bezugsrahmen
Über neue Ostpolitik wird heute viel nachgedacht, es wird auch viel geschrieben, man kommt kaum noch nach. Schon der Begriff stellt einen historischen Link her im Sinne einer idiomatischen Assoziation zur Ost- und Entspannungspolitik von Willy Brandt und Egon Bahr aus den 60er Jahren des vergangenen Jahrhunderts. Man kann das als legitimatorischen Annäherungsversuch begreifen, da diese historische Ost- und Entspannungspolitik bis heute überwiegend positiv konnotiert ist. Die Frage ist nur, gibt es genügend Parallelen. Zu der historischen Ost- und Entspannungspolitik bei den Herausforderungen bei den politischen Rahmenbedingungen und bei den Betroffenen politischen Maßnahmen, die diesen Link rechtfertigen und ihn für die Gegenwartsfragen fruchtbar machen. Dieser Frage will ich als erstes versuchen nachzugehen.
Die historische Ost- und Entspannungspolitik war eine Antwort auf den real existierenden Kalten Krieg, der in Deutschland vor allem als riesiger Betonblock den Weg zur gewünschten Überwindung der deutschen Spaltung versperrte. Konrad Adenauer hatte mit seiner Westintegration die Isolation Deutschlands in der Nachkriegszeit überwunden und das Vertrauen bei den westlichen Nachbarn wiedergewonnen, aber damit zugleich die deutsch-deutsche Teilung zum Dauerzustand gemacht. Willy Brandt und Egon Bahr erkannten, dass die Überwindung der deutschen Teilung nur erreichbar war, wenn man das Vertrauen auch bei den östlichen Nachbarn wiederherstellte, was ohne eine Anerkennung der Nachkriegsgrenzen, was entsprechend der Beschlüsse von Jalta undenkbar war; und wenn man den Rahmen des Kalten Krieges mit seiner grenzenlosen Aufrüstung sprengen könnte, um sich in einem breitangelegten Dialog über Regeln und Prinzipien einer gemeinsamen europäischen Friedensordnung zu verständigen.
Drei Prozesse sind dabei untrennbar miteinander verbunden gewesen.
Erstens: Die fünf Ostverträge der Jahre 1970 bis 73, die alle auf eine Vertrauensbildung über das Bestätigen des Status quo setzten. Das gilt für den Moskauer Vertrag von 1970, den Warschauer Vertrag vom selben Jahr, das Berliner Viermächteabkommen von 1971, der DDR-Grundlagenvertrag von 1972 und den Prager Vertrag von 1973.
Zweitens: die fünf Abrüstungsverträge der Jahre 1963 bis 1973, die einmal Belege waren für das wachsende wechselseitige Vertrauen, aber eben auch geeignet waren, die Aufrüstungslogik des Kalten Krieges umzudrehen. Gemeint sind der Vertrag zum Verbot von Nuklearwaffentests in der Atmosphäre im Weltraum und unter Wasser von 1963, der Atomwaffensperrvertrag von 1968, der SALT-1-Vertrag von 1972, das Abkommen zur Verhütung von Atomkriegen von 1973 und der im selben Jahr begonnene MBFR-Prozess zur wechselseitigen Truppenreduzierung – Verhandlungen, die bis 1990 gedauert haben.
Und schließlich drittens: der 1973 gestartete Konferenzprozess der KSZE, der bereits 1975 zu der berühmten Schlussakte von Helsinki führte, die zusammen mit der Charta von Paris für ein neues Europa von 1990 dann jenes vereinbarte und verbindliche Regel- und Prinzipienwerk bildete, das bis heute die Plattform der europäischen Friedensordnung darstellt.
Ich fasse das noch einmal für die historische Ost- und Entspannungspolitik zusammen: Die politische Herausforderung, das war der Kalte Krieg, die Block-Konfrontation, die deutsche Teilung. Die politischen Rahmenbedingungen waren die Kennzeichen von einer beiderseitigen Bereitschaft zu einem Vertrauensprozess und zu einer Suche nach einer gemeinsamen neuen Ordnung jenseits des Kalten Krieges. Und die politischen Maßnahmen wurden sichtbar in diesen fünf Verträgen, in den fünf Abrüstungsabkommen und dem KSZE- Regelwerk der Schlussakte von Helsinki.
Wo sind da die Unterschiede und die Parallelen zu unserer heutigen Lage. Es gibt zweifellos beides, wenn auch ungleich verteilt. Und das wird besonders klar, wenn man sich die aktuellen politischen Herausforderungen und Rahmenbedingungen etwas genauer ansieht, was ich jetzt in meinem zweiten Kapitel tun will.
Neue Herausforderungen
Heute, das ist eben schon gesagt worden von Herrn Dr. Meister, erleben wir eine tiefe Krise zwischen Russland und dem Westen. Und die ist auf den ersten Blick vom Ukraine-Konflikt ausgegangen, häufig ist die Rede von der Verletzung der europäischen Friedensordnung, also der vereinbarten Regeln und Prinzipien von Helsinki und Paris. Durch Moskaus Annexion der Krim, durch die russische Unterstützung der Separatisten in der Ostukraine. Alle bisherigen Bemühungen, aus dieser Krise herauszufinden, etwa über die Arbeit im sogenannten Normandie-Format, unterstützt von der OSZE mit der Beobachtermission, und mit der Trilateralen Kontaktgruppe in Minsk, scheitern bisher. Und die Frage ist, warum wird keine politische Lösung gefunden. Die Krise hat offenbar Wurzeln, die tiefer liegen. Immer mehr schält sich heraus, dass der Konflikt nicht Anlass, sondern Produkt eines schon länger währenden Prozesses von Vertrauensverlust und Entfremdung ist.
Wir haben lernen müssen, welche wichtige Rolle dabei die auseinanderfallenden Betrachtungsweisen von Politik der letzten 25 Jahre spielen, also die berühmten divergent narratives. Der Westen versteht sich als konstruktiver Partner Russlands und kann dafür Belege anführen. Moskau versteht die westliche Politik als fortgesetzt russlandschädlich, russlandfeindlich, und führt dafür eigene Belege an. Und das erschwert natürlich jeden Dialog. Wo wir sagen, ihr habt Prinzipien verletzt, die staatlichen Souveränitätsrechte, die Unverletzlichkeit der Grenzen, den grundsätzlichen Gewaltverzicht, kriegen wir als Antwort, ihr wendet Doppelstandards an und lenkt davon ab, dass ihr etwa im Kosovo oder im Irak genauso wenig regelkonform agiert habt. Da sind wir beim blame game, weit entfernt von einem lösungsorientierten Dialog, aber es geht noch weiter. Auf Helsinki und Paris angesprochen, antworten russische Gesprächspartner häufig, diese Regeln haben sich überlebt. Wir leben heute in einer neuen Zeit und diese neue Zeit braucht ihre eigenen Regeln und über solche neuen Ordnungen sind wir auch bereit, mit euch zu diskutieren.
Dahinter stehen nach meiner Auffassung Veränderungen in unserer Weltordnung. Mächte wie China und Russland streben seit längerem eine multipolare Weltordnung an. Als post-westliches System, was sagen will: Antwort auf die mangelnde Führungsfähigkeit und Führungsentschlossenheit der Vereinigten Staaten und des Westens insgesamt. Peking und Moskau sehen sich als neue Ordnungsmächte, die sich berechtigt fühlen, sich eigene Wertsysteme zu schaffen, nach denen sie handeln. Im Inneren verteidigt man z. B. traditionelle russische Werte, auch als Abwehr von Kritik von außen, auf der internationalen Ebene will man nicht länger universell geltende Regeln und Prinzipien anerkennen. Und auch nicht solche, die einst verhandelt und vereinbart wurden.
Wir haben es also nicht nur mit einer potenziell reparablen Beschädigung der europäischen Friedensordnung durch die russische Politik zu tun, sondern tendenziell mit einer Weigerung, die Existenz und Berechtigung einer solchen Friedensordnung und eines entsprechenden Regelwerks weiter anzuerkennen. Das ist die neue politische Herausforderung.
Die Unterschiede zur historischen Entspannungs- und Ostpolitik sind augenfällig und gravierend. Anstelle der Bereitschaft zu vertrauensbildenden Maßnahmen stehen Entfremdung und Misstrauen. Es gibt keine Abrüstungsinitiativen, sondern militärische Aufrüstung, und die Infragestellung von schon erreichten Abrüstungsverträgen – ich erinnere an die Kündigung des Plutoniumabkommens und die Debatten über das INF-Abkommen – und wir sind konfrontiert mit der generellen Infragestellung der bisher gültigen Friedensordnung, ohne dass die Chance auf eine neue, vielleicht tragfähige auch nur in Sicht käme.
Was bedeuten diese neuen Herausforderungen für die neue Ostpolitik? Dieser Frage will ich abschließend nachgehen unter der Überschrift:
Schlussfolgerungen für eine neue Ostpolitik in fünf Thesen
Erstens: Eine neue Ostpolitik, die sich vor allem ableitet aus der Tradition der historischen Ost- und Entspannungspolitik von Willy Brandt und Egon Bahr, läuft Gefahr, unerfüllbare Erwartungen zu wecken, vor allem wegen der unterschiedlichen Herausforderungen und Rahmenbedingungen einst und heute.
Zweitens: Eine neue Ostpolitik des Grand Design erscheint im Moment unrealistisch, gefordert ist zunächst eher, eine Politik der Deeskalation und Gefahrenminderung. Deeskalation im Militärischen ist erforderlich und erreichbar über folgende Schritte: Volle Rückkehr zur Kooperation im Rahmen des NATO-Russland-Rats, auch auf militärischer Ebene. Verabredungen zur Beendigung weiterer Truppenstationierung im Kontext des Ukraine-Konflikts. Begrenzung der Zahl und des Umfangs von militärischen Manövern unter vollständiger Beachtung der Transparenz und Beobachterregelung. Sofortiger Verzicht auf militärische Überflüge ohne Voranmeldung und ohne Kennung auf beiden Seiten. Keine weitere Aushöhlung von bestehenden Rüstungskontroll-Vereinbarungen und Klärung der diesbezüglichen wechselseitigen Vorwürfe. Und schließlich Auslotung von Abrüstungsmaßnahmen im OSZE-Rahmen, wie sie in der Zeit des deutschen Vorsitzes im letzten Jahr auf den Weg gebracht worden sind. Stichwort: strukturierter Dialog.
Drittens: Die Beendigung der verlustreichen Kämpfe in der Ostukraine kann nicht Ziel einer neuen Ostpolitik sein, sondern ist Voraussetzung für Ihre Erfolgschancen. Zur Fortsetzung der diplomatischen Bemühungen um eine politische Lösung gibt es keine Alternative und schon gar nicht die einer militärischen Lösung. Im Moment ist allerdings unübersehbar, dass es bei beiden Seiten an der Bereitschaft fehlt, die 13 Punkte des Minsker Abkommens tatsächlich umzusetzen. Solange es auf beiden Seiten kein dezidiertes Interesse gibt, den Status Quo und das heißt die Fortsetzung der Kampfhandlung zu ändern, bleiben die diplomatischen Bemühungen ohne Chance. Eine Friedenserzwingung erscheint nicht realistisch. Ohne eine politische Lösung des Ukraine-Konflikts bleiben aber die Möglichkeiten einer neuen Ostpolitik, die auf die Wiederherstellung von Vertrauen setzt, äußerst begrenzt.
Viertens: eine Überwindung der Entfremdung und Wiederherstellung von Vertrauen setzt eine Aufarbeitung der Entstehung dieser Krise voraus, was nur in einem breitangelegten Dialog in der gesamten Gesellschaftswelt beider Seiten, also in Russland wie im Westen, möglich erscheint. Die Arbeit an den divergent narratives hat begonnen, muss aber auf unterschiedlichen politischen Ebenen fortgesetzt werden; ich denke, dass wir von Wolfgang Zellner dazu gleich noch was hören werden.
Fünftens und letztens, dieser breitangelegte Dialog muss auf die Frage einer neuen Weltordnung und die Rechte und Pflichten von Ordnungsmächten in einem multipolaren Weltsystem einbeziehen. Eine neue Ostpolitik muss für die Gültigkeit und Anerkennung universeller Werte und für die Wiederherstellung der europäischen Friedensordnung werben, was die offene und selbstkritische Diskussion eigener Verstöße gegen diese Wertesysteme einschließt.
Aus der Hochachtung vor dem historischen Ost- und Entspannungspolitik lässt sich keine Empfehlung ableiten, Verstöße gegen die Vereinbarungen von Helsinki und Paris sowie Vertragsverletzungen als hässliche Realität und als Preis für einen neuen Entspannungsansatz hinzunehmen oder zu akzeptieren, selbst dann, wenn sich daraus der Weg zu einer Normalisierung und zu neuem Vertrauen verlängert.
Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.